市、縣委書記和明清知府、縣權力之比較（十年砍柴）

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市、縣委書記和明清知府、縣權力之比較

十年砍柴

中國青年報等媒體曾總結縣委書記腐敗現象，原擔任過安徽阜陽市委書記的王某，在副省長的任上折戟沉沙，他治下的各縣縣委書記接連出事，故有媒體如此總結。今日已可以看到這一現象在市委書記這級官員身上同樣適用。近期先後有市委書記出事，原湖北省襄樊市市委書記孫楚寅被逮捕後，他經營多年的襄樊浮出了許多陳案，一位三年前跳樓自殺的少女高鶯鶯，尸體被武警和公安搶奪，强行火化，不能不讓人産生諸多聯想。湖南郴州市委書記李大倫，一位酷愛文學創作的官員，正在一個全國級的散文會議上慷慨陳詞時，被有關部門帶走，他在郴州的一些事也隨之曝光。

本來，縣委書記和市委書記只有級別之差，他們權力運行方式是相同的，因此"縣委書記現象"也罷，"市委書記現象"也罷，本質上是一回事，都源于他們自己的轄區內幾乎掌握了絕對的權力。

古代有一句民諺："破家的縣令，滅門的府尹"，說明縣令、知府這些"百里侯"權力之大，對草民具有極大的傷害能力，但和今日縣委書記、市委書記相比，知縣和知府只是小巫見大巫，他們掌握的資源、運用權力的自由度遠不如今日的書記。

一、名實不符帶來的混亂

安徽前幾年和最近發生的兩件有意思的趣事，頗具象徵意義。

幾年前曹操的老家亳州市（縣級市）的書記舉行閱兵式，將全縣穿制服的公務人員集中在一起，供他檢閱，此錯誤法無明文懲治，最後他因貪瀆被判刑。前不久壽縣縣委書記離任，當地官民在仿古的城墻前打出橫幅："歡送英明領導李某某離開壽縣。"很顯然，亳州市委書記想體驗的不過只是一場"回避"、"肅靜"開道的爲官威風，壽縣的官吏也無非在恢復送"萬民傘"的傳統。但他們的作爲却爲什麽那樣扎眼呢？直給人"僭越"、"逾制"的感覺？除了我們對這類人的政治智慧表示懷疑外，我以爲最重要的原因，是今天我們這些執掌一方的縣委書記、市委書記，他們的名實發生混亂，因此他們的行爲很難有一種剛性的標準來界定，一切存于可意會而不可言傳之中。

比如，古代中國尤其是明清，以禮法治國，什麽樣的官員有什麽樣的規格，有明文規定，祭天、閱兵是天子的專利，父母官離任時老百姓送萬民傘，絕對不能用頌聖的語言。如果犯了規矩，那是大罪，所以所有的人都能遵循。

而今我們所處的國家政治上的定義是"人民當家作主"，官員不論級別高低都是"人民的公僕"，但實質上各級官員都掌握著遠邁前輩的權力。如此以公僕之名掩飾父母官之實，必然會帶來名實的混亂。縣委書記閱兵，本來是一種帝制時代地方官顯示威風的心理作祟，但可以解釋爲檢查一下本縣執法隊伍的精神風貌，以便更好地爲人民服務。"歡送英明領導"本來就是"萬民傘"的變種，照樣可以解釋爲官民之間的魚水深情。

通俗地說，古代的知府、知縣所穿的官服，所乘的轎子，都有正式法規進行規定，誰也不敢越雷池一步。但這一切對宣稱代表先進的執政黨來說，在表面上、口頭上必須作爲"封建落後"的制度和文化加以批判和擯弃，而在實質上、操作層面上，這類規矩又改頭換面頑强地生存下來，比如官員的安保規格、用車標準、副部以上的官員才能配備秘書等規定。對種種 "僭越"、"逾制"的行爲不能堂而皇之、援引法規進行懲處，因此地方官員各方面"超規格"屢見不鮮，而鄉鎮政府也敢照著天安門城樓蓋辦公樓，縣、市也能蓋一個帶華表和仿照金水橋的大廣場。

這些衝突根本原因是執政者的言行矛盾、表裏不一、名實不符。所有的官員，如何把握這些官場藝術而不自取其禍，完全靠政治智慧和爲官經驗，而沒有類似大誥的東西可以參照，相反，黨章規定每個黨員的權利都是平等的。從這個"逾制"的現象就可以一斑窺豹，如今的政治場上運行，潜規則的力量比任何一個朝代還要大，顯規則和潜規則之間的鴻溝也遠甚前代。

二、官員選拔之對比

漢代的小吏的升遷路徑是很寬的，他們可以做到兩千石大員，自唐代有了科舉制以後，對縣級以上的官員，資格有了嚴格的規定。這樣有利有弊，弊端是仕進途徑太過于嚴格，一些有本事的基層小吏，由于科場失意，只能沉淪于底層，心生怨憤或者完全靠蒙蔽官員、敲詐百姓爲生存之道。但科舉制延續千年，對政權穩定利大于弊，這種嚴格的資格考試至少杜絕了地方政治權力掌握世家手中，避免官宦和富商子弟靠關係和金錢，隨意進入官場。以明清爲例，出任知縣的大多是新科進士，知府以及更大的官員，大多從知縣級別的官升遷上去的。很少一部分聲望很高而幸運的生員和舉人，可以通過"拔貢"、"大挑"的方式進入仕途，擔任縣令這樣的中低級官員，但程序异常嚴格。因此，除了現代憲政制度下的選舉，科舉應當是程序相當公正的官員選拔形式-----而民選爲主的憲政制度下，也是選票和考試相結合，地方主要首長是選舉，大多事務官是通過考試的"科舉"産生。科舉之路是很艱難的，舉人以上（包括舉人）的功名一律通過考試，很難恩蔭。它的好處是通過考試手段打破個人、家族對權力壟斷，除了皇帝以外，其他的職位都是開放的。"父子五進士、祖孫三尚書"之類的家族畢竟是异數。海外史學家何炳棣通過研究得出結論，明清社會階層構造具備相當的流動性，明代進士中出身三代平民之家者占總數一半，明清550年間，三品以上能享有"蔭"的特權家族的子弟所占進士尚不足總數百分之六。因此我們看《紅樓夢》中因軍功起家的賈家，高層權力鬥爭固然加速其敗落，但幾代子孫，少有人通過科舉仕進，那麽這樣在政治地位上吃老本的大家族也必將慢性衰亡。

反觀我們今天，縣委書記、市委書記這類在政治結構中非常重要的職位，其標準說起來要求非常之高，政治素質、業務水平、個人品德都得出衆，但這些標準是虛的，可操作性不强，唯一的剛性標準：他必須是執政黨的一名黨員。因爲根據憲法那張紙上的定義，我們的國家是工人階級爲領導的、工農聯盟爲基礎的人民民主專政的國家，而執政黨是無産階級政黨，是工人階級的先鋒隊。所以擔任地方黨委要職的人，理論上講不需要什麽資格，誰都可以當。一旦沒有嚴格的准入資格之限制，誰能擔任那個職務，則名堂就更多了。如果是真正的選舉政治，州長、縣長亦沒有更多的資格限制，只需常居當地的成年人，選票來决定一切。但一旦不憑嚴格的考試取得資格，而選民的選票又不起作用，那麽通過非正常方式取得官職的"備選人員"基數大，門檻低，那麽出身世家、父母當過大官的子弟，或者手中有錢的人，取得市委書記、縣委書記這類職位的可能性，比明清時代的官宦子弟、富商子弟容易多了。過去的捐官，多是候補資格，而且被正途出身的看不起。如今沒有 "正途"、"別途"之分，大家都是上面提拔的。近些年來，對官員的學歷，組織部門有所要求，但我們知道，今日取得大學文憑的難度和古代科舉是不能相比的，尤其各種黨校的文憑也管用，即使此條途徑被堵死，在官學一家的今日，官員在職取得博士學位也不是難事。

有人會問：現在公務員考試不是也很嚴格麽？但公務員考試選拔的是科級以下的官吏，付處以上的不必通過統一考試，可以直接任命。試問，今日各在任的縣、市委書記，幾人是通過統一的公務員考試進入仕途？公務員考試反而給我的感覺是：做小吏資格要求很嚴，做縣處級以上的官員，則不需要很嚴的資格考試。

如此既不民選，又不考選的選官方式，類似魏晋時期的"察舉"，靠大官推薦，出現了"舉孝廉，父別居；舉秀才，不知書"的可笑局面。這樣各地就容易産生大大小小的權力家族，比如原阜新市委書記王亞忱，執掌該市十餘年，影響無處不在，退休後還威風凜凜，他的女兒是市公安局副局長，兒子是市公安局刑偵隊隊長。
　　　　
三、授權方式之對比

授權方式和官員選拔方式是一對孿生體，授權方式深深地影響著選官方式。

中國帝制結束之前，有兩種授權方式，這兩種授權方式的權力來源是一樣的："受命于天"，"君權神授。"

在秦統一六國之前，是真正的"封建"，"封建"時期是分級授權方式。

周朝分封了許多諸侯，授權給他們，他們在自己的封地裏，又授權給各大夫。授權以後，諸侯只要盡到一定的義務，如歲貢、出兵勤王。（所以楚子貢包毛不入，其他諸侯就有理由討伐他，幽王烽火可以戲弄諸侯。）天子只維持諸侯之間的公共秩序，不要自行攻伐，而中央政府幾乎不管內政，因此在自己的封地裏，諸侯和大夫儼然一個小國王，他們自行徵稅，自行聘請官吏。許倬雲在《從歷史看組織》形容西周這種"分封衆建"的關係是總公司和分公司關係。但這種分級授權形式時間一長，就有一個弊端，會産生弱幹强枝的政權結構，分公司實力大了，不把總公司放在眼裏。周室衰微，諸侯爭霸。

秦以後，行郡縣制，影響至今，所以老毛說"千年猶行秦政制"。許倬雲說："秦朝設郡縣，等于不設分公司，而是成立辦事處及其代理人，直接向中央負責，地方官的成績，都是直接向中央政府報告。"這種授權是直接授權，權力只有一個來源-----皇帝。知縣、知府、巡撫、總督，他們官職有高低，但彼此沒有隸屬關係，都是朝廷命官，都是皇帝授權。知縣聽命于知府，只是權力運行的程序而已，目的都是爲了替皇帝，替朝廷辦差，知縣的權力幷不是知府給的。因此，明清政府最低一層的首長---- 知縣都是朝廷任命幷考核的，清朝皇帝接見新任縣令，就是一種象徵意義上的諭示：你只對朕負責，你的官印是朕給的。因此，當時下級雖然也得奉迎上級，畢竟天下之大，朝廷對信息的掌握是有限的，得罪上司會十分麻煩，但畢竟自己的烏紗帽不是頂頭上司直接給的，頂頭上司只有參劾、保舉和協助吏部考核之權，知縣對知府、知府對巡撫的人身依賴關係幷不十分强烈。

如今的縣委書記、市委書記權力從何而來？如何授權？是分級授權還是直接授權？是，也不是。因爲整個政權的權力來源既非受命于天，也非來源于憲政體制下的選票，而是靠一切權力來源于人民，屬于人民這類政治口號式的自說自話。因此縣委書記、市委書記的權力來源、授權方式也是非驢非馬的混合形式。

按照憲法，中央和地方國家機構的權力是通過當地人民代表大會的形式，由公民授予的，但各級人代會又必須在執政黨的領導下開展工作。那麽實質上就是，任何一個行政轄區內，最高權力是由當地黨委的一把手掌握。-----中國現實的政治，就是不折不扣的一把手政治。

那麽，黨委的一把手，也就是說縣委書記、市委書記，誰給他授權？從理論上說，根據黨章，他是由該縣、該市黨代會選舉産生的，由該行政轄區全體黨員授權給他，這看上去近似于一種民選形式，來源于選票。但實際操作中，都是上級組織部門考察，上級黨委開會，上級黨委一把手拍板决定的，可以說，真正的權力是上級黨委，說白了就是上級黨委的一把手授予的。這樣的授權方式又是比較尷尬的，因爲他用以下向上授權之名（黨代會選舉），行以上向下授權之實（上級的黨委任命）。按照權力和責任對等的原則，那麽縣委書記、市委書記在責任上同樣和權力來源那樣名實不符，名義上向選舉自己的全體黨員乃至轄區全體公民負責，實質上只要對給自己烏紗帽的某幾個人或某一個人負責。

民主集中制，在學理上就有某種難以解釋的矛盾，權力既然集中了，又何以體現民主？"與中央保持一致"更多的時候只能是一種口號式要求，在實際操作中很難兌現。因爲人家完全可以以子之矛，功子之盾，既然你說權力來自人民，那麽以本地的民意爲名和上級特別是中央討價還價又如何呢？你還不能理直氣壯地像帝制時代的朝廷那樣對所有的命官說：你們的權力都是皇帝給的，幹得不好，皇帝就可以收回你們的權力。

這種實質上的分級授權，其效能還不如郡縣制的直接授權。因爲中央只管省一級幹部，省管地市一級幹部，地市管縣一級幹部，縣管鄉鎮。縣委書記、市委書記只要將能直接影響他職位的某個人伺候好，就行了。其他更高級別的管理層，對他鞭長莫及。而今我國行政級別（此行政是廣義的行政，因爲各地黨委書記才是真正廣義上的行政首長）又是中國歷史上層級最多的，有中央、省、市、縣、鄉鎮五級，行政效能在中間環節稀釋、變形更加容易發生。

四、權力大小與監督機制之對比

分析了市、縣委書記和知府、知縣的授權方式，就可以得出一個結論，今日之市、縣委書記的權力遠遠大于古代的知府、知縣。

地方首長手中的權力我以爲首推人事權。在上文已經分析過了，明清時期知府、知縣乃至更高的布政使或巡撫、總督，其在轄區內沒有自由的人事權。他們轄區的知縣，包括自己周圍入品的僚屬，如同知、通判或縣丞都是由朝廷任命的，他可以參劾、保舉而不能直接任命或罷免。而今的市、縣委書記對低一層次的官員，如市委書記對市委市政府各局、辦，各縣區正副職，縣委書記對鄉鎮及縣各局官員幾乎有絕對的任免權，甚至自己同層級的其他官員，包括各常委、政府的正副職、法院檢察院院長，雖然由上級組織部門考核，但該層級的黨委一把手個人的意見相當重要。再加上現在的官員職數，四套班子加起來，可能數十倍于明清時期，明清一個縣正八品以上的官員有幾個，今天一個縣付處級官員又有多少？

分析至此，我們就能知道爲什麽現在買官、賣官之風如此之盛。古代包括明清兩朝也有賣官鬻爵之事，但賣官之權，全國都集中于吏部。而今每個市委書記、縣委書記如果想賣官，都能做到，而且官員的職數遠遠多于古代。賣官既然操作起來更方便，可賣的總量更大，那爲什麽不賣呢？而且賣的是別人"寄存"在自己那裏的東西，得到的利益却屬于個人，多合算的買賣。

除了人事權，今天的市、縣委書記對社會活動尤其是經濟活動的干預力度也遠勝于古代知府、知縣。

我們知道，中國古代長期是個農業社會，知府、知縣守牧一方，其守牧二字可看出其有無爲而治的一面，治民之術，我國傳統上是儒法、黃老兼用。《明史。職官志》載："知府掌一府之政，宣風化，平獄訟，均賦役，以教養百姓。""知縣掌一縣之政。凡賦役，歲會實征，十年造黃册，以丁産爲差。賦有金谷、布帛及諸貨物之賦，役有力役、雇役、借請不時之役，皆視天時休咎，地利豐耗，人力貧富，調劑而均節之。歲歉則請于府若省蠲免之。凡養老、祀神、貢士、讀法、表善良、恤窮乏、稽保甲、嚴緝捕、聽獄訟。皆躬親厥職而勤慎焉。"

可見知府多是宏觀調控，知縣作爲親民之官，管理的事務很實，但有限。無非是賦稅徵收、勞役差派、訟獄治安以及一些公益事業。古代中國縣以下是鄉土自治，以宗族爲核心的民間自治力量很强大，知府、知縣只要保境安民，替朝廷如數收稅就行了，至于老百姓自己怎樣生産、生活，沒必要太多過問。

現在的市委書記、縣委書記在其轄區，可謂是"上管天，下管地，中間還要管空氣。 "除了當地的駐軍他管不了，其他還有什麽事他不能管，不想管的？人事大權、行政事務、司法活動，乃至人代會這樣名義上的民意機構，都歸他的領導。由于現在的經濟水平遠非古代農業社會可比，國有企業的投資、運行，民營企業的存活、重大公共項目建設，都可以直接插手。從落馬的市委書記、縣委書記的案件分析，這些人除了賣官牟利，最常見的形式就是插手重大建設項目，官商勾結大謀私利。今日中國經濟繁華遠非古代可比，市、縣委書記手中的權力也遠非古代知府、知縣可比，那麽其以權謀私的空間自然比古代的同級官員大得多。

講到權力，自然不能不說監督和問責機制。從秦朝設御史大夫開始，兩千年帝制時代，除了皇權之外，其他的權力都有明確的監督機構給予監督-------至于監督的效果，因時代而有差异。明清兩代，對地方官的監督機制是比較完備的，明朝多太監弄權，很重要的原因是因爲太監作爲皇帝的私人，游離于帝國文官監督體系之外，明朝監督分兩個序列，中央六部是給事中，地方各省爲禦史道，合稱"科道"，清承明制。明朝十三行省共十三道監察禦史一百一十人，由都察院管理，查糾各地方官。其級別幷不高，正七品，和知縣一樣，但威權重，一旦外出則是代天子巡察各地，稱巡按（明朝禦史外出巡查，加總督、巡撫、經略、總理、巡視等名銜，清代總督、巡撫已成爲地方實職。）《明史。職官志》言："而巡按則代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷。按臨所至，必先審錄罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辨之。"傳統戲曲裏面，那些新科進士，最牛氣的是點了"八府巡按"，到各地後，地方府、縣官見到他們十分恭敬。所以《玉堂春》的王公子，才可能巡按山西時，救下了和自己有個N夜情的美眉蘇三。

當然，這種監察權僅僅是皇權的派生，如果皇帝昏庸，他們照樣不能很好地行使監察權，明熹宗魏忠賢當權時，被殘害的楊漣、左光鬥等官員大多是監察官。但帝制時代有一個好處，這江山的"産權"明晰，有非常明確的産權人，即皇帝，江山是自家的，不是特別昏庸的皇帝，誰也不會由得地方官胡折騰。儘管我們教科書上說明清兩代政治黑暗，但僅僅是晚期，大部分時間內朝廷對知府、知縣一級的官吏還是有著較嚴密的監督體系，地方政治不至于一敗塗地，否則兩個朝代的壽命加起來也不會有近600年。

由于明清兩代的監察權在中央，一個七品的禦史照樣敢查糾地方大員。今天比起明清兩代，似乎監督、問責機制更加健全，有黨委紀檢部門、政府監察部門、司法的檢察部門，還有所謂代表民意的人大監督。看起來四管齊下，但既不能真正啓動民意程序對市委書記、縣委書記進行彈劾、罷免，全國如此之大，中央又不能直接監督他們，他們所能接受的是同級和上一級的監督。同級監督幾乎不可能，人大主任由書記兼任，紀委書記、檢察院長、監察局長又是自己的下屬，誰敢監督他？那麽上一級監督部門呢？最能對貪瀆市、縣委書記發生監督效能的也確實只能是上級監督部門，可正如上文分析那樣，市、縣委書記是分級授權，對他職位發生關鍵影響的是上一級的黨委一把手，兩人中間幷沒有設置隔離墻，下級黨委一把手一般說來是上級一把手信得過的，除非他在上級的黨委一把手心中失寵，或者上級一把手換人，或者由于說不明道不白的權力鬥爭，或者因爲有上級一把手也替他擋不住的外力-----比如更高級別的專案組介入，縣委書記、市委書記才可能出事。十年前泰安市委書記胡建學說過一句話很精闢，大意是官做到地廳級，幾乎就沒法監督了。

現在的體制下，可能起點作用的是新聞監督，但本地新聞媒體也在當地黨委的領導之下，异地監督現在又被打壓，新聞監督的空間在當下更加狹窄。

明清兩代不許在家鄉五百里內做官之類的回避制度實行得不錯，全國的知縣、知府都由朝廷的吏部統一分派，一個知縣大多在離鄉很遠的外地做官，有三年大計這種吏部和都察院聯合舉行的考核方式，而且流官的調任、升遷也在全國範圍內進行，避免了一個知府或知縣盤踞一地特別是和家鄉的各種勢力發生關係。而我們今天的市、縣既非真正的地方自治，由選票産生本地的行政首長，又不是明清那種官僚體制下普遍地在全國範圍內實行回避，因爲是分級授權，官位由上一級任命，大多只能在本省範圍內交流市委書記，本市範圍內交流縣委書記，無非是在鄰市、鄰縣做官。所以遼寧人王亞忱能在遼寧當許多年的市委書記，湖南人李大倫在湖南，湖北人孫楚寅在湖北任一個市的市委書記多年，能不在當地盤根錯節、只手遮天麽？

今天我們雖說明清時政治上腐敗，但具體分析對地市、縣一級的行政首長的管理，今天又比明清兩朝做得好嗎？

結語：體制不改，必然會産生市、縣委書記"土司化"

現在我們如果往前走一步，能在憲政體制下，由選票來選拔市、縣一級的行政首長，自然就有民意機構對他們實行全天候監督，他們即使貪瀆，也很容易暴露在陽光下。要麽我們退一步，回到明清時代那種，府、縣主官都由中央委派、考核、調任，也能一定程度避免現在的市委書記、縣委書記權力失控的現象。問題是我們既不敢往前進，又不能往後退，正處在兩頭不靠的中間狀態。市、縣委書記只要搞定一兩個關鍵人物，貪瀆的風險就很小，這樣下去，一些市、縣委書記就很容易變成當地爲所欲爲的"土司"。制度不改革，僅僅靠"權爲民所用"這類道德說教是起不了真正作用的。而毛時代，搞一場接著一場政治運動，使官僚層處于動態之中，一定程度可能避免地方官"土司化"，但社會成本太高。

從某種意義上講，"土司化"的流官比明清時代真正的土司還可能肆無忌憚。因爲土司是世襲的，爲子孫後代計，還不敢對治下臣民太嚴酷，會儘量避免殺鶏取卵的短期行爲。而掌握巨大權力的市、縣委書記，在監督失靈時，有人可能會把治下的每一寸土地都當成公共牧地，只求眼前收割，哪管日後荒蕪。

那麽出路在哪里？其實每個對世界潮流有所體察的人，都不難知曉答案，在此我就沒必要贅述了。

2006年7月20日于聽雨齋