公共治理的“二難絕境”之形成：以中國大陸戶籍為例（瀋陽）

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公共治理的“二難絕境”之形成：以中國大陸戶籍

瀋陽

作爲中國最重要的公共部門，中國政府幾乎壟斷了中國社會的各種資源，公民權利保障和民意表達管道嚴重缺失，公共政策常常有意忽視弱勢群體的利益訴求，加之腐敗病症未能得到有效醫治，自身行政效率的低下，長此以往，公共政策就難以有效實施，其所面臨的"二難困境"很容易惡化爲"二難絕境"。"二難絕境"的一項重要表現正是人們常常所說的"一放就亂、一收就死"。公共政策的"二難絕境"是類似中國這樣的發展中大國現代化進程中經常遇到的重大難題，本文以中國的戶籍制度（包括民憤極大的"暫住證"政策）的制定與實施爲例，對上述問題的産生和出路進行了分析。（1）

一、戶籍管理：由政策走向制度

中國大陸和北韓是目前世界上少數幾個嚴格實施戶籍制度的國家之一。當代中國之實行戶籍制度，與其說是歷史的慣性存在（2），不如說是學習蘇聯經濟計劃經驗、進行經濟建設和政治控制的需要。國民政府敗退到臺灣後，遺留下大量的特務、軍警、官僚、鄉紳等舊勢力，他們隨時準備通過各種手段恢復舊秩序。加强對全國人民的戶口登記和戶籍管理，有利于政府清查人口、"鎮壓反革命"，還可以最大程度地防止人民跨地區的自由結社。不過此時的中國戶籍本身，沿襲了古代社會，幷不帶有任何福利和特權色彩；城市和鄉村之間，在法律上則是平等的，城鄉人口的流動則不受任何法律政策的禁止。

1950年8月12日，公安系統在內部頒發了《特種人口管理暫行辦法（草案）》，正式開始了對重點人口的管理工作，這是當代中國戶籍制度開始的起點。1951年7月16日，公安部頒布了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國以後最早的一個戶籍法規，基本統一了全國城市的戶口登記制度。1953年4月由政務院頒發了《關于勸止農民盲目流入城市的指示》，1954年3月由內務部和勞動部聯合發出《繼續貫徹勸止農民盲目流入城市的指示》，兩個法規收效甚微。考慮到當時要發展以重工業爲主的工業化建設，迫切需要農民穩定下來，通過辛勤的勞動爲工業化建設提供廉價的經濟資源，政府在公共政策實施過程中就越來越强化對人口流動的控制，進而越來越傾向于將一項既有的政策制度化。1955年6月9日，國務院頒布《關于建立經常戶口登記制度的指示》，開始在全國城鄉全面建立統一的戶口登記制度。1956年1月13日，國務院發布《關于農村戶口登記、統計工作和戶籍工作移歸公安部門接辦的通知》。據此，農村戶口的登記、統計工作由內務部和各級民政部門移交公安部和各級公安部門接管辦理。由象徵國家暴力機器的警察部門代替民政部門進行戶籍管理，乃是中國區別于民主國家的重要特徵。

緊接著，1958年1月《中華人民共和國戶口登記條例》經第一届全國人民代表大會常務委員會第91次會議審議通過，由國家主席毛澤東以"共和國主席令"的形式頒布施行。此條例對農民進入城鎮作出了約束性限制："公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明或者城市戶口登記機關的准予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。"這條規定幷非嚴格意義上的國家立法。不過，考慮到當時中國的人治主導的統治方式，公共政策、社會制度，甚至包括國家領導人的個人形象、舉止言行幷沒有如現代民主國家那樣有截然相异的區分，一項行政法規確立的公共政策政策就很容易被制度化。通過這一系列的部門立法，1954年憲法第九十條規定"中華人民共和國公民有居住和遷徙自由"被架空、名存實亡。換而言之，《中華人民共和國戶口登記條例》自它正式産生起，就難逃"違憲"之指責。

"大躍進"期間，政府三令五申禁止農村人口外流。當時全國範圍內城鄉糧食嚴重匱乏的嚴峻局面，政府乾脆大量精簡職工，緊縮城鎮人口，大多數日用品以戶口爲依據憑票供應。在精簡過程中，公安部門嚴格執行戶口遷移審批制度，强化了戶籍制度中限制人口自由流動的功能。1963年後，政府以是否吃國家"商品糧"作爲劃分戶口性質的標準，實行"農業戶口"與"非農業戶口"二元戶籍管理方式。1964年8月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》，該文件明確規定："從農村遷往城市、集鎮，從鎮遷往城市的，要嚴加限制，從小城市遷往大城市，從其它城市遷往北京、上海兩市的，要適當限制。"這一規定促進了當代中國的一個城市政策的形成，即後來所說的"嚴格控制大城市，適當發展中等城市，積極發展小城鎮"。 1949年至1978年間，中國長達30年的建設，工業總産值增長了近30倍，市鎮人口占總人口的比例由10％增至12.9％，城市化率只提高了8個百分點，即城市人口增加了1個億，農村人口增加了3個億。全國80％的人口分散在廣大農村，成爲排斥在工業化進程之外的絕對貧困人口。（3）當代中國的城市人口政策完全與現代經濟發展的潮流相悖逆，阻礙了中國的城市化發展，正是此時，城鄉分割的二元結構的戶籍管理制度最後形成。

新中國建國初期農民的大量流入城市，既有歷史原因，也有現實原因。由于革命勝利系農民支持的結果，長期革命戰爭中農民又被渲染爲新政權的主人，革命勝利後，廣大農民自發地大量涌入城市，給城市的就業、住房、食品供應等方面帶來了巨大的壓力。應該說，這是大規模戰亂後經濟恢復和城市化發展所帶來的必然現象。從西方國家的經濟發展經驗來看，現代工業的大規模發展需要大量的廉價的自由勞動力。如果政府能够進行因勢利導，是能够大大促進生産的。可是，土地改革後一度實行過的土地私有制，與其說是一個經濟政策，不如說是一個鄉村政治改造工程。一旦以地主爲代表的鄉紳階層被打倒，農民、農村還是被迫納入到社會主義公有制軌道上，通過加强對農業手工業的社會主義改造，建立社會主義的農業集體化。土地改革消滅了地主階級，原有城鄉的私有市場體系被摧毀。建國初期，中國農産品供應一直非常緊張，政府必須承擔起當時全國人口的基本物資供應。針對農産品物質供應嚴重不足的經濟現象，政府想出的辦法是通過"統購統銷"從農村榨取農産品、城市根據人口憑票供應基本生活資料，哪怕農民嗷嗷待哺。面對城市商品供應短缺導致的政局亂象，用歷史學者陳永發的話說，盤剝組織化程度不高的農民，對于政府來說，這是"兩害相權取其輕"的選擇；以公共政策視野來看，這是農業集體化秩序下公共政策面對"二難困境"做出的一個低成本選擇。

一個居民的戶籍屬性（是某地的居民、何種性質的戶口）幾乎完全是世襲的：農民的孩子天然地持有而且只能持有農業戶口。嚴格的戶籍登記和城市准入制度之下，在統制經濟時代（直到1992年市場改革興起），一個農村居民，若要改變自己的生存境遇，必須成爲一個城市居民，而欲成爲城市居民，則非要通過升學、參軍、提幹等途徑不可。以幹部任命爲例，凡是中共治理之下的"國家幹部"無一不是持有城市戶口的。截止到21世紀初期最初幾年，凡是進入大中專普通學校的學生，無一不是放弃農村戶口轉爲城市戶口的，或者本來就是城市戶口的。與戶籍制度相對應，大中學校建立有嚴格的個人檔案制度，檔案記錄了學生的政治立場和官方眼中的异端表現。這些幷非爲本人所知的政治檔案伴隨了學生的全部人生歷程。同樣，農村青年凡是正在服兵役的，無一不是至少要暫時放弃農村戶口的。衆所周知的是，升學、參軍、提幹這些途徑都是被政府所壟斷的。城市戶口乃是社會地位與政治身份的一個重要象徵。總的來說，農業的社會主義改造（其結果是建立了" 農業集體化"的經濟制度），正如陳永發所說的，"不但沒有帶來生産力的解放，反而無意之間使農民農奴化，附著于土地，喪失了經由職業轉變、進而改造社會地位和物質生活的可能"（4）。

作爲中國社會改造的核心環節，戶籍制度的這種政治控制功能，在建國後的歷次政治運動中表現得淋漓盡致，"知識青年上山下鄉"運動即爲典型。苦于文化大革命導致的經濟蕭條不能爲青年人提供充分的就業機會，加之毛澤東有意將當時已經發送起來的"紅衛兵"引導到一個有利于其統治的生活狀態中去。1968年，"知識青年到農村去，接受貧下中農的再教育"的號召響徹全國。12月20日，1650萬城市青年，無論是否願意"煉一顆紅心，磨一手老繭"，便被注銷了其代表其相對鄉村優勢的城市戶口，被迫離開父母、離開家鄉發配到農村、邊疆去。且不說這幾年來受盡了多少痛苦，待文化大革命結束後，多少城市青年被迫通過各種手段（如部分女青年對農村基層官員的"性賄賂"）以獲得一個"回城指標"。戶籍制度帶給中國知識青年的這種痛苦，雖然不能見諸于官方的任何一部史書，却深深地鐫刻于老一輩城市居民的心靈之中，同樣也體現于諸如"知青文學"、"傷痕文學"等頗有當代中國特色的文學作品之中（鄧賢的長篇小說《天堂之門》即爲顯例）。

2006年年初，筆者曾和山東大學的一位張老師一起座談。張老師父親曾參加國民黨某一組織，建國後受到很大政治打壓。張老師雖出生于1950年，但因這家庭"歷史問題"包袱，屢受政治歧視。筆者在和張老師聊起戶籍問題時講起，高考幾乎是農民子女進入城市的唯一有效途徑，這幾年來，我總是夢見自己讀了兩年大學，受到學校虐待，忍受不了，回家重新參加高考，結果數學考了30 分，語文考了50分，連專科學校都上不了了，只好回家務農，可是我又不會幹農活。張老師告訴筆者："這類與戶籍有關的夢我當年也不知做過多少次。作爲已經回到城裏的插隊青年，有段時間夜裏時常會做夢，說是不知什麽原因，我的戶口還在農村，遷不進城，爲此常急得半夜從夢中醒來。"張老師是78級大學生，曾插隊8年，1976年回的城，1978年因政審條件明顯放寬，才得以參加高考幷跨入大學之門。師徒兩代人類似的噩夢，不知在多少國人身上出現過，其根源都是政府的城市人口控制政策。

在任何一個社會裏，無論是什麽樣的資源，都是有限的；尤其是經濟資源，具有不可再生性，這種屬性决定了經濟資源的另一特徵乃是稀缺性。歷經長期戰爭，加之舊中國的確沒有留下多少物質基礎，建國初期，整個中國還沒有一個東方大國所應有的工業化基礎。爲了發展工業化、進而實現富國强兵，通過壓縮消費、擴大積累就被政府提上了工作日程。積累與消費是一組對立統一體：從某種意義上說，壓縮了消費，就可以擴大積累，而積累則在一定程度上可以通過加大投資以促進經濟發展。這是一個二難選擇，中共深諳這一點。可是他們似乎忽視了，一旦積累超過一定的程度，則會造成大量的貧困的人民，更何况幷不是一投資經濟就可以實現可持續發展的，後來的"大躍進"和"大煉鋼鐵"就是證明。這樣，經濟發展最終走入了"二難絕境"，中國人民經歷了最爲嚴重的三年大饑荒。農村的被掠奪，民不聊生之後，政府還要通過戶籍制度禁止農民乞討，如要乞討，則需由基層政權提供一種許可證明，也就是說，乞討，在中國最終也實行了准入制。（5）在這樣一種情况下，跨地區的民間救助活動就很難開展，以至河南信陽這樣的城市渺無人烟。

綜上所述，中國政府在1949年到1956年間的戶口管理方式相當程度上沿襲了1949年以前的制度和政策，那時對農村居民進入城市居住幷無限制，更無對農民居民的歧視。因此，政府對人口流動的限制和社會對城鄉居民的歧視是新社會的産物。對于農村居民進入城市的限制則始于"大躍進"和"大躍進"所造成的經濟衰退期間。至于全國範圍內的對農民居民的社會歧視，則是此後多年限制的必然結果。這個轉變本身值得深入分析。從無限制歧視到限制歧視，究竟是社會主義改造的必然結果，還是"大躍進"失敗的結果？抑或是其它因素導致？（6）對此，人們可以導出截然不同的結論。但是，可以肯定的是，這一限制，是所謂"工農聯盟"的階級基礎名存實亡的重大表現：新政權建立于農民對新政權的無私支持基礎之上，新政權也在新社會建立之後背叛了他們，其中核心正是以農業集體化爲基礎、以戶籍制度爲核心、帶有鮮明等級特色的城鄉二元社會結構。（7）

二、戶籍改革：制度走向鬆動

正如歷史學者陳永發所指出的，中國的共産革命必須放在中國現代化發展的長期脉絡中進行觀察；中共歷史上存在三大問題之一，除去民族主義、思想改造和控制之外，正是基層權力機構。土地革命和改革乃是中共鄉村改造合法性的根本來源，其中重要的環節則是人口管理與民權控制。作爲對中國古代等級制度的一個繼承，以戶籍制度爲核心的城鄉二元治理方式，再也鮮明不過地體現了當時鄉村的社會改造幷沒有徹底摧毀古代留存下來的社會結構，而是進行了有利于全面控制的現代性的改造。對于共産黨政權來說，這種改革最大的"績效"乃是"社會自主力量的窒息"，社會自主力量的這種窒息既在短期內有利于新政權的穩固，又在更遠的時段內成爲新社會進一步發展的桎梏。（8）

通過對中國和蘇聯的社會主義改造和建設過程的模擬，我們還可以看到，這兩個國家的城市戶口制度的建立與强制推行農業集體化造成的農業萎縮有著直接的關聯，而農業集體化是社會主義的制度需要；農業集體化和"統購統銷"不僅直接剝奪了農民的財産，導致他們的長期貧困化，而且因爲破壞了農業的增長潜力而造成城市農産品供應短缺，由此又産生了限制農民進城的制度，以避免城市農産品需求進一步增加。（9）何以順利實現"統購統銷"？其基礎正是嚴格控制人口流動的戶籍管理制度。中國城鄉二元結構在"大躍進"挫敗過程中被迅速强化，其原因正在此。同時，這又意味著，如果中國經濟要取得實質性的發展，最終要通過放鬆、廢除政府管制開始做起。

1978年，鑒于以往的治理罪錯，政府不得不宣布，全國"知識青年"大返城。1978年的這個决定標志著新中國實行了幾十年的統制經濟發展模式的徹底破産。在此基礎之上，政府痛定思痛，啓動了以社會主義現代化爲目標的改革開放過程，戶籍制度開始走向鬆動。可是，在最初一段時間內，由于工業化發展戰略沒有得到根本轉變，反城市化政策事實上還被延續著。1977 年11月，國務院批轉的《公安部關于處理戶口遷移的規定》，《規定》强調"嚴格控制市、鎮人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策"，第一次正式提出嚴格控制"農轉非"。在政策操作上，實行控制"農轉非"指標的方法，"每年批准從農村遷入市鎮和轉爲非農業戶口的職工家屬人數，不得超過非農業人口數的千分之一點五"。這些政策說明了當時政府幷沒有改變舊有的思路，還是習慣性地將生産（積累）與消費、鄉村和城市割裂出來思考。

八十年代的中國農村，農業集體化形式發生了重大的變化，人民公社制度瓦解，農村家庭聯産承包經營制興起，統購統銷制度開始走向廢除。政府對農民進城務工、經商的政策放寬，鄉鎮企業也開始發展了幷被譽爲"三分天下有其一"，推動了農村人口的非農化趨勢和城鎮化的發展。國有企事業單位打破"大鍋飯"、"鐵飯碗"，進行了改制，進一步動搖了"從搖籃到墳墓"的統制經濟體制，獨立意義上的社會個體開始出現。這些因素鬆動了城鄉二元對立的社會結構，城鄉人口流動日益頻繁。日益擴大的"民工潮"說明長期實行的人口管制制度開始發生了根本性的動搖。

政府對戶籍制度進行了一些局部性的調整，如在人員調動和"農轉非"的政策上就有所放寬，如在特定地區實行特殊的遷移政策。從1979年起，政府先後允許經濟特區、經濟技術開發區、高新技術産業區實行特殊的人口遷移政策。這些政策有力地支持了經濟特區的起步騰飛。後來的事實表明，只要政府對公民權利减少一些限制，國家的經濟發展就會快一些。此外，爲了規範人口遷徙，政府還統一規定了遷徙證制度。從1980年7月1日起，在全國範圍內實行統一的戶口准遷證，即使用統一格式的"准予遷入證明"："准遷證使用的範圍，從農村遷往市、鎮（含礦區、林區），從鎮遷往市，從小市遷往大市，從其它市遷往北京、上海、天津三市的幹部、職工、軍人的家屬和其它人員，以及從一般農村遷往市郊、鎮郊農村或國營農場、蔬菜隊、經濟作物區的人員，一律憑准遷證辦理落戶手續。"

政府還調整"農轉非"政策，實行" 自帶口糧戶口"政策。1984年，中共中央發布了一號檔，允許務工、經商、辦服務業的農民自帶口糧在城鎮落戶。隨著"農轉非"對象逐漸擴大，控制指針有所調整，控制辦法得到改變，一些地方開始實行當地有效城鎮戶口制度。爲區別于當地居民正式的城鎮戶口，這些地方有效的戶口一般都蓋藍印，因而又稱"藍印戶口"。這個政策說明了當時中國政府仍舊習慣性地將中國公民實行等級化的治理。在這個過程中，各地在實施"農轉非"過程中以出現了全國性的公開買賣戶口的現象。那些利用自己的智慧率先富裕起來的農民，終于獲得了購買城市戶口的機會。筆者的老家就有農民花費20000元錢買一個城市戶口的事情發生，當時的 20000元是一個農民好幾年的積蓄，不過，對城市生活的嚮往促使他們願意花費自己這多年的積蓄。無疑，這是當局對農村的又一次掠奪，自然，政府至今也不可能向人民公布這筆掠奪總的數額。

八十年代最具有開放社會特色的改革是實行身份證制度。1985年9月，全國人大常委會頒布實施《中華人民共和國居民身份證條例》，規定凡16歲以上的中華人民共和國公民，均須申領居民身份證。身份證制度的實行，使由以戶爲主的管理模式開始向以人爲主的管理模式轉化，爲人口的證件化管理打下了基礎。不過，這種鬆動終究是有限的。由于"農民工"大量涌入城市，（10）傳統的城市管理越來越困難了，更何况改革開放以後城市管理除了社會治安、還增加了加强對農民夫婦計劃生育工作的管理這一項。于是，適應農村人口大量流入城市這一發展趨勢，加强對戶籍制度的精密化管理呼之欲出。

1982年5月12日，國務院頒布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。該行政法規規定，"爲了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結"，"對下列人員，予以收容、遣送：(一)家居農村流入城市乞討的； (二)城市居民中流浪街頭乞討的；（三)其它露宿街頭生活無著的。"看上去這是一條有利于改善底層人民生活狀况的規定，可是這條法規同樣規定，"收容遣送站對被收容人員應當及時遣送，不得無故延長留站時間。"1985年7月，公安部頒布了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，决定對流動人口實行"暫住證"、"寄住證"制度。如何區分公民的乞討和非乞討行爲，如何定義"其它露宿街頭生活無著"，公民是否有權"流浪街頭乞討"、是否有權"露宿街頭生活無著"，對這些問題，政府做出了耐人尋味却又讓人失望的回答。

暫住證制度給中國人民帶來了深重的人道主義灾難。由于中國政府報喜不報憂的特點，當代中國研究這個領域內相關資料嚴重缺失，我們無法提供確切的數字證明究竟有多少公民因爲暫住證問題而遭受不公正的對待。筆者寬泛地以爲，由于每個人都要交納一筆費用，這個資料大概相當于全國各地外來勞工的總數值。只要我們將"暫住證"三字輸入互聯網搜索引擎，我們不難發現暫住證制度使中國社會民怨沸騰。首先，暫住證制度意味著中國公民遷移到其戶籍所在地之外的城市生活、工作就必須在當地政府部門辦理暫住證。爲了辦理暫行證，公民必須交納一定數額的費用。這筆費用究竟要收多少，全國各個城市幷沒有統一的規定。

毫無疑問，這項收費加劇了本已貧困的勞工階層的生活負擔。以廣東爲例，根據省政府規定，暫住證收費包括暫住證工本費和治安聯防費兩項。（11）即使嚴格根據省政府有關檔操作，這兩項收費合幷起來，總額達35元以上，占去了一個民工好幾天的收入。可是，地方政府往往不按照這個規定收費。據廣州的《羊城晚報》2002年報導，在深圳，印刷廠的一個工人介紹，"1997年開始辦暫住證，每證交300元暫住人口管理費，每年辦一次"。這筆錢對于一個工人來說，甚至是半個月的工資。如此巨額的收費，"取消對外來工的７項收費後，深圳市僅暫住人員管理費一項每年就可爲民工省下約10億元的財富"。（12）

爲了逃避這項昂貴的收費，外來勞工就要想方設法躲避公安部門、城市管理部門的人口糾查工作。根據《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》規定，凡是被公安部門、城市管理部門認定爲"城市流浪乞討人員"的，一律被遣送會原籍。由此，一邊是政府的抓捕，一邊是公民的逃跑，各式各樣的人間悲劇發生了，有摔傷的、有跌進糞坑淹死的。加之城市執法人員的素質參差不齊，被捕獲的外來民工，有被執法人員非法傷害致殘的，甚至還有被活活打死的。即使那些沒有收到執法人員非法侵害的，也因爲收容所成爲一個斂財站而必須承擔價格不扉的一筆支出。據《三湘都市報》2003年6月11日"滴血的收容"一文報導，"湖南漣源市收容遣送站是一個很奇怪的單位，正式職工不過 10人，臨時工五六人，但其中站長肖笑華的親屬包括肖笑華本人，就有7人……當地的農民說，站裏的職工獎金和工資一年可以發到三四萬元，而漣源鋼鐵廠(當地人公認的效益很好的企業)的職工一年的工資不過兩萬元"。（13）

在由暫住證問題引起的諸多案件中，反響最大的當屬"孫志剛案件"。孫志剛系湖北一大學畢業生。2003月3月17日晚，孫志剛因未携帶任何證件，在廣州市天河區黃被民警帶回詢問，隨後以"三無"人員身份送至天河區公安分局收容待遣所轉送廣州市收容遣送中轉站。隨後，在執法人員的授意下，孫被8名被收治人員兩度輪番毆打致死。起初當地政府部分官員有意隱瞞該案件真相。後來，在以《南方都市報》《南方周末》《中國青年報》爲代表的大衆媒體的連番報導下，引起了全社會的關注。鑒于《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的違憲特徵，三名法學博士以"中國公民"的名義，向全國人大常委會法制工作委員會上書，建議對其進行違憲審查。隨後，五位法律專家再次聯合上書，提請對收容遣送制度啓動特別調查程序。在海內外的壓力下，6月20日，國務院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢除。在孫志剛案件的影響下，暫住證在全國範圍從强制辦理向自願辦理轉變，事實上被擱置起來了。部分城市，如遼寧省會瀋陽市，則暫時廢除了暫住證這一明顯有違人權原則的公共政策。

三、公共政策如何應付"二難困境"

中國經歷了長達50多年的社會管制，健全的公民社會遠遠沒有形成。戶籍制度和暫住證固然以不義成分居多。可是，簡單地廢除暫住證制度，同樣給人民的生活帶來了不小的麻煩。據"中央電視臺"《經濟半小時》2003年8月報導，取消暫住證後，瀋陽市的房地産、人壽保險、社會治安、勞務招聘等各個方面明顯不便。于是，2006年，瀋陽恢復了暫住證制度，仍舊實行廢除之前的强制申報政策，外來人員如果想在瀋陽經商、從業、工商辦照、防疫、保險、子女入學以及申領駕照，就必須持有暫住證了。對于外來人口來說，唯一的變化似乎是現在實行暫住證一證制。中國的戶籍管理改革（包括暫住證制度的改革）轉了一圈，以侵犯公民權利、方便政府工作開始，以侵犯公民權利、方便政府工作終。

2006年發生的一起搶奪案件則讓人對中國的戶籍制度改革有了新的隱憂。5月8日，醫學專家鐘南山在廣州街頭被搶手提電腦，警方10天后破案。後來，鐘南山接受記者采訪時說：治安狀况嚴峻和目前沒有有效管理無業游民直接相關，在收容制度存在的時候，儘管有不該收容的人被收容了，但一下子否定和廢除收容制度，他有不同看法；當時的收容制度還是比較有效地管理了流動人口，自從廢除後，廣州至今還沒有找到更有效的管理方式。（14）作爲第一個呼籲恢復收容制度的公衆人士，鐘南山這個觀點得到了很多人的反對。

在制定和實施公共政策過程時，公共部門必然面臨著"二難困境"，意即公共政策的結果不可能盡善盡美，必然要在諸多利益主體之間做出抉擇，甚至出于某種願望而對特定人群有所傾斜。公共政策的二難困境根源于人類占有資源的稀缺性和人們智慧的有限性，古今中外皆然。即使美國這樣的後發國家，帶有先發優勢和得天獨厚的地理資源條件，它的政府在環境保護與經濟發展、人民自由與國家安全等諸多矛盾中依然面臨著艱難的抉擇。因此，中國政府面臨的這個困境，是所有後發國家都不得不認真面對的。况且，相對其他國家和社會來說，中國的現代化進程更爲曲折和艱難。首先，這是一個擁有五千年歷史的社會，這個社會積累了大量的智慧與經驗，同時也有大量的來自于歷史方面的負擔，各種傳統的落後的觀念仍然深深地束縛著中國人的現代化改革，如重人情不重規則的儒家意識、迷信權力製造恐懼的法家意識。其二，中國是一個擁有九百六十萬平方公里領土的大國，這個國家差不多與現代歐洲差不多大，各地的文化、經濟、民俗等情况差异很大。其三，中國還是一個擁有13億以上人口的大國，這13億人口中，還有大量的文盲與半文盲，他們的道德素質也很難讓人滿意，也很難說有真正的公民生活的技藝。此外，中國還面臨著激烈的國際競爭，國民政府未曾留給新中國良好的物質基礎發展工業化。

近代中國革命的邏輯决定了中國的執政黨是一個接受了蘇式共産革命觀點的列寧主義政黨。這個政黨牢牢地控制著國家和社會的一切，它對社會生活的干預幾乎到了無孔不入的地步，社會自治組織幾乎被消滅怠盡，人民的自由被壓縮到幾乎不存在的地步，它的權力和權力製造的恐怖陰影深入人們的心靈。在這個政黨內部，也很難說形成了令人滿意的黨內民主制，所謂集中民主制的組織原則演變爲只要集中不要民主的領袖獨裁制。政府內部拒絕任何形式的實質意義上的分權安排，立法、司法、行政三權中行政權主導、司法權最弱。在國家結構形式上，中國實行的是中央集權的單一制，它拒絕任何聯邦制的建設性建議，同時又拒絕任何形式的關于地方與中央的分權安排，由于地方政府的任何一項權力都來自于北京的授予，所以地方的任何改革舉措都可能由于北京的反對而告中斷。這種組織方式加劇了公共政策所面臨的"二難困境"的程度，將大量在一個有序的體制內可以平和面對的兩種價值對立起來極端化抉擇，從而造成了社會有機體的斷裂和現代化進程的挫折。

在這種高度集中的政治經濟體制下，整個中國的政治生活都形成這麽一個特點：下級服從上級，全國服從中央，"公民權利"一詞長期不能進入政府和執政黨的視野；國家的公共政策總是著眼于最高領導人的個人愛好、著眼于社會秩序的穩固、著眼于國家安全的保障。爲了服從和服務于這樣的工作宗旨，政府傾向于把簡單的事務複雜化、又把複雜的事物簡單化，把暫時的政策制度化、把重要的制度政策化，由此公共政策常常走向極端。換而言之，由于政治領導人的思維是可怕的一元决定論和綫性發展觀--這樣一種思維特點，同樣也符合官方所宣傳的馬克思主義的思維方式。由于嚴格限制公民生活和公民社會的成長，部分有作爲的政府官員最終還會很失望地發現，他們治理下的人民長期沒有機會接受現代文明的洗禮，不知如何培養自身形成文明健康的生活方式，甚至還拒絕接受他們期望人民達到的一種理想的社會秩序；此時的中國社會，"一放就死，一收就亂"，公共政策左也不是，右也不是，進退維谷。由于政治體制和政治文化追求同樣的思維方式，公共政策的"二難困境"難免不轉化爲"二難絕境"。這個時候，突破現有的教條框框、進行更大意義上的改革，呼之欲出。可是，既然政府的工作目標幷不著眼于公民自由的拓展和人民福利的擴大，一旦改革遭遇了某些挫折，它就很容易回到原有的思路上去，繼續限制公民權利。

中國戶籍管理的變遷即經歷了這麽一個歷程。大致以1978年爲界，在1978年之前，政府越來越傾向將建國初期的一時之計轉變爲基本國策，大約在六十年代初期這一公共政策正式演變爲國家的核心制度之一。1978年前後，中國經濟發展到了崩潰的邊緣，人民陷入了極端的貧困狀態，以社會控制爲根本目標、以民權限制爲基本方式的公共政策已經面臨二難絕境。1978年後，在維護舊有的高度集中的政治經濟體制的基礎上，政府對戶籍制度進行了修修補補。從某種意義上說，中共的公共政策，從農業集體化到限制歧視農民，沒有一點是爲農民考慮的，完全是執政黨自私的需要。它執政以來長期對農民實行歧視和盤剝政策，僅在1979到1986年間"趙胡新政"期間稍有改善，以後則迅速恢復原樣。可是，即使是這"新政"期間，還是建立了一個暫住證制度。現代化的美國通過"社會安全卡"對公民實行人口管理、政府幷不强迫公民申領"社會安全卡"，同爲發展中人口大國的印度甚至放弃戶籍制度、不惜大城市人滿爲患而是以市場杠杆對人口流動進行微觀調空，這些改革方向中國政府從來都沒有認真思考過。

對戶籍制度進行修修補補之後，社會經濟還是取得了巨大的發展。既然政府的嚴格統制是中國社會貧窮落後的根源之一，民間社會自然提倡政府進一步還權于民，而不能一如過去，由政府來壟斷全社會資源的分配，以致造成嚴重的"政府失靈"。可是，除非類似戶籍管理這樣的公共政策嚴重損害到了現存的政治秩序的長治久安，哪怕它深深地傷害到了每個公民的自由權利，政府對民間力量和自由派學者的批評意見常常置若罔聞。

"孫志剛案件"的憲政化處理即遭遇了這麽一個來自政府的阻力。在案件的處理過程中，要不是《南方都市報》率先報導了孫志剛，孫志剛案件可能就會像其它案件一樣，成爲過眼烟雲；同樣，要不是衆多媒體將"收容制度"、"暫住證"這些制度性話語與一起普通的刑事案件聯繫起來，幷迅速地將孫志剛案件作爲一個公共話題展開激烈地討論，進而反思中國公共政策問題，孫志剛案件就不會産生那麽大的影響。尤其重要的是，要不是賀衛方、許志永這些法學專業人員的介入，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》這部明顯違憲的行政法規就不可能被廢除。可是，即使如此，國務院還是以頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》廢除舊規定的形式不動聲色地規避了"違憲審查"這一實質性解决方法。整個過程中，全國人大及其常委會、法制工作委員會未見有任何明顯的作爲。（15）

孫志剛案件的處理鮮明地體現了當今中國社會的專制威權特徵。專制威權政治如何保證公民權利、維護社會公正，進而促進國家的强大，這是一個諸多社會科學工作者苦苦思考的一個老問題。對于這個項目的研究，可謂汗牛充棟。諸多的學者最後都指出了這麽一點：威權政治必須向憲政民主制度轉變。在這方面，1998年諾貝爾經濟學獎得主阿馬蒂亞?森的研究給了我們一些巨大的啓示：一個國家的經濟發展，必須立足于個人自由的拓展，只有個人自由程度增加了，生産效率才能得到更大程度的提高（16）。從理想主義的觀點來說，現代民主社會可以充分地集中各種利益群體的意見，在反復協商的基礎上儘量兼顧不同利益群體的需求，從而既能保障個人自由、又能促進社會公正，幷在這一基礎上實現政府能力的加强和國家實力的增强。換而言之，惟其憲政民主的制度安排，公共政策的"二難困境"才不至于促使社會走向大規模的危機狀態。

在中國社會，弱勢群體之弱，往往不是自由泛濫的結果，而是民權保障的缺失。安徽的小崗農民冒著生命危險搞"單幹"，廣大的"孫志剛"寧可被打死也要進城致富，這一切即體現了人民對公民自由的追求和對政府管制的突破。目前中國的戶籍制度和城鄉二元的社會結構，早已積怒于民間。如果人口流動、改變自身命運的途徑被政府徹底堵死了，當大量的貧困人口將自身貧困原因歸咎于公民權利的被剝奪，進而歸咎于政治參與機會的匱乏，如果政府不能及時引導這股情緒，中國社會就很容易在一場對抗性危機中走向崩潰--這是政府和人民都不願意看到的--如果這樣的事情發生了，才是公共政策更大的"二難絕境"和國家發展的"現代化的陷阱"，才是中國這麽一個大國政府治理的灾難性危機。

當代中國的諸多改革，如賦稅改革、國有企業改革、政府機構改革，幾乎每項重大的改革都面臨著"一放就死，一收就亂"的危局。1949年以來這將近六十年戶籍管理方式的變遷和時斷時續了二十幾年的改革，只是類似混亂變革的冰山一脚。可是，中國政府多大程度上願意推行更大範圍、更爲深刻的社會變革呢？一個被寄予最大希望的政府，却是一個死也不樂意承擔更大責任的政府，這樣一種局面恰恰是中國這個社會最爲悲凉的悸痛。

引用和注釋

（1）、本文所指的"中國政府"，特指中國大陸政府，即中華人民共和國政府。需要指出，如此安排，幷不涉及筆者的國族立場。

（2）《周禮?秋官?司民》裏載："司民，掌登萬民之數，自生齒以上皆書于版。"將人口信息記載在册，政府根據這一檔案對人民進行原始的數字化治理，戶籍制度就形成了。戶籍名册既是古代政權的財産登記薄，又是按尊卑秩序分配社會資源的依據。在這個基礎上，政府根據當時的人口數量向人民徵收沉重的人頭稅。宋昌斌所著的《編戶齊民：戶籍與賦役》（長春出版社，2004年1月）對此有頗爲詳細的叙述。在此，筆者不妨順便指出，古代社會以"士"（即"儒生"）爲主要的官僚選拔來源，而不是類似羅馬帝國以商人爲主要官吏來源，而衆所周知，自隋朝實行"科舉制"後，除非有特殊的背景，士無疑必須通過科舉考試才能成爲政府官員（請參考金觀濤、劉青峰所著的《興盛與危機：論中國社會的超穩定結構》，香港中文大學出版社，1992年，頁25）。這個治理方式，後來也被中共繼承下來，即後來的"升學"入城以獲得國家幹部資格。總體上來說，古代社會幷沒有嚴格以戶籍爲方法的人口流動控制體系。古代社會控制人民遷徙自由的途徑主要還是通過高賦稅限制商業經濟、强化小農經濟來實現的。不過，即使如此，當代中國的農業集體化制度在强化小農經濟、控制人口流動的功能方面幷不比古代社會遜色。

（3）、此資料引自王海光的《當代中國戶籍制度形成與沿革的宏觀分析》（原載《新華文摘》，2003年第10期，摘自《中共黨史研究》2003年第3期），見香港中文大學中國研究服務中心網站（http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=2817）。

（4）、陳永發，《中國共産革命七十年》（修訂版上、下兩册），臺北聯經出版事業股份有限公司，2004年第二版，頁599。

（5）、對此，在1978年即已成年的老一輩農民深有感觸。在人民公社時期，農民外出乞討，必須持有當地鄉鎮政府開具的介紹信前往，內容含有諸如"茲介紹我大隊 ××社員去貴處討飯"字樣。如沒有這封介紹信，農民外出就算"盲流"，隨時可能會被送到收容遣送站幷被遣送回原籍。而一旦被遣送回原籍，各種政治歧視就可能紛至沓來。

（6）、對農業手工業的社會主義改造大致結束于1956年，兩年後的1958年"大躍進"爆發幷造成了全國範圍內的經濟衰敗。這裏有幾個細節需要注意：1、1957年11月，毛澤東提出用15年的時間在鋼産量和主要工業産品産量方面趕上英國，"全民大煉鋼鐵"開始；2、1958年 2月2日，《人民日報》發表社論提出國民經濟全面大躍進："我們國家現在正面臨著一個全面大躍進的新形勢，工業建設和工業生産要大躍進，農業生産要大躍進，文教衛生事業也要大躍進"。如果以1957年毛澤東的講話爲"大躍進"的開端、以《人民日報》的社論爲"大躍進"全面爆發的標志，結合《中華人民共和國戶口登記條例》1958年1月頒布這一事實，我們可以肯定對于農村居民進入城市的限制是在"大躍進"之中進行的。可是，這種限制是否與"大躍進"必然相關？社會主義改造與"工業化"同時進行，"一化三改造"重在發展工業，但在狂飈突進中，中共面臨的重要問題是工業資金匱乏。加强對農民進入城市的限制，通過統購統銷以促進農業積累就成爲必然。此外，中共對資本主義工商業的改造，其真正目的是不是圍繞工業化發展需要國家掌控各種資源？換而言之，中共對農民入城的限制其根本動力是工業化需求還是其它因素？在"大躍進"期間，中共提出農業也要大躍進，但事實上農村裏也大煉鋼鐵，那是要農民直接爲工業服務。由此來看，社會主義改造帶有生産關係的變革和經濟資源的掠奪雙重目的。考慮到"大躍進"産生經濟衰敗之後的對農民入城的限制，結合後來"知識青年上山下鄉"轉移經濟困難來考察，筆者傾向于認爲：在當代中國，無論是工業化的順利推進，還是工業化失敗的結果，最終都要農民買單。然後我們還可以進一步追問：1978年的改革，是否也可以看成中共在此前那多年的折騰之後無法從農村再獲取什麽的結果呢？綜上所述，中共的社會主義改造，除了掠奪資源之外，仍然帶有巨大的政治目的，即生産關係的改造和鄉村的政治控制。社會主義改造，其最終的原動力是工業化（朝鮮戰爭的慘勝深深地刺激了中共的工業化欲望，工業化無疑可以促進富國强兵，也算是現代化的一個指標），至于"大躍進"失敗後的經濟危機轉嫁，則是一個不幸發生的催化劑。由此，以戶籍制度爲中介和依托，嚴格限制農民入城，進而建立城鄉二元結構的社會管理和資源配置方式，對于中共來說，就具有關鍵性的意義了。而對于現代中國經濟來說，長期低速發展的癥結也在這裏。

（7）、蘇俄的戰時共産主義政策便是如此。如果戰時共産主義政策是一個孤例，人們還可以理解爲戰爭狀態的需要，况且戰爭結束後一度實行過新經濟政策。可是新經濟政策被廢除後，蘇聯很快就恢復了類似中國戶籍制度這樣的城市戶口控制制度。可以說，加强對農業人口進入城市的限制，通過農業集體化建立統購統銷的資源配置方式，是共産世界非常普遍的跨國制度性現象。而且，凡是嚴格實行類似制度的國家，都曾經産生過大饑荒：20世紀短短一百年不到，蘇聯三十年代如此，中國五十年代末期，北韓九十年代如此。

（8）、這段話幷非陳永發的原話。不過，《中國共産革命七十年》第七章的標題爲即爲"社會自主力量的窒息"，封底亦有此論述，可供讀者參考。

（9）、請參考《中國共産革命七十年》第599頁。

（10）、" 農民工"是頗有中國特色的一個名詞。"農民工"兼有雙重身份：在戶籍上，他首先是一個農民；在工種上，他則是一個工人，不過，他不享有城市居民的福利、教育等各種社會經濟權利。除了"農民工"，中國社會還有"農民企業家"等各種稱號。這些稱號也幾乎爲中共首創，幷進入漢語世界，以至現在的不識時務的青年指責他人觀念陳舊很習慣這麽表達："你這個農民"，"QQ太落後了，是農民才用的。我們早就使用MSN了。"

（11）、前者的收費依據是《國家計委、財政部關于暫住證卡收費標準有關問題的通知》（計價格〔2002〕633號），收費標準爲廣州IC卡暫住證每證20元、深圳經濟特區暫住證每證15 元、其它地區暫住證每證５元；後者的收費依據是中央綜治委、國家計委、公安部、財政部、勞動和社會保障部、建設部、國家計生委、國家稅務總局等八部委《關于取消暫住人口管理性收費後進一步加强暫住人口管理工作的通知》（綜治委〔2002〕14號），《廣東省群衆治安聯防組織的規定》（粵府〔1990〕8 號）以及省物價局、省財政廳《關于對暫住人口收取治安聯防費問題的復函》（粵價函〔2003〕41號），收費標準則爲"已向常住人口收取治安聯防費的地方，可參照當地居民的收費標準，對居住半年以上的暫住人口收取治安聯防費。每人每月最高不得超過2.5元，全年不超過30元，具體由各市人民政府確定"。見http://www.gdga.gov.cn/hzzc/hzzcbs/hzzczzz/t20030908_59240.htm。

（12）、廣州《羊城晚報》2002年3月29日報導，見http://news.sohu.com/32/33/news148313332.shtml。

（13）、這是一篇在中國報紙媒體中廣爲傳播、轉載的文章，其出處讀者可以直接將"滴血的收容"五字輸入互聯網搜索引擎中搜索到。

（14）、見廣州《信息時報》6月25日報導，這篇名爲"鐘南山籲'恢復收容' 網友六成支持三成反對"的文章作爲一個公共話題在互聯網世界中被廣泛轉載。

（15）、談及這裏，不得不指出，根據1989年4月4日第七届全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國行政訴訟法》第二章第十二條規定，"人民法院不受理公民、法人或者其它組織對下列事項提起的訴訟：……（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的决定、命令"。這意味著諸如《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》這樣的行政法規的惡法再違反憲法、再"洪水滔天"，由于人民代表大會及其附屬機構的不作爲，中國人民只能默默忍受。換而言之，公民通過司法維權以决定政府公共政策之存廢，在中國近乎不可能。1989年頒布的這部法律事實上强化了中國行政主導的政府體制，加深了中國公共政策的制度性運行特點，减弱了中國政府和中國社會的生機與活力。

（16）、〔印〕阿馬蒂亞?森，《以自由看待發展》，任頤、于真譯，中國人民大學出版社2002年版。